大城市郊区崛起：上海再出“落户牌” 寻找未来经济发动机

　　连续两个月以来，上海的郊区——五大新城动态连连、热度高居不下。

　　本月上海印发关于《本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》的通知（以下简称《意见》），其中为支持五大新城发展，送出了放宽新城落户限制的“礼包”。其中包括一定条件下缩短居转户年限、应届生落户加分等等。

　　对于“一户难求”的上海来说，落户放宽的政策并不多见。

　　更早以前，两会期间上海就已强调未来5年将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇打造为“独立的综合性节点城市”，此番定位与过去数十年的新城都不同，从郊区跨越为“节点城市”。

　　上海为何选择在郊区新城再度发力？统计显示，排除特殊的2020年，2017年开始，上海GDP连续三年增速放缓，常低于周边一些新一线城市（尽管有上海体量较大的客观因素）和全国平均增速。

　　当下，上海被视为长江经济带和长三角地区的龙头，期待高、责任大。正如华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时所强调的，上海寻找新的经济发动机已显急迫，而上海中心城区发展已比较成熟。

　　作为上海发展相对洼地的五大新城，正被给予厚望。《意见》中也将五大新城作为“全市经济发展的重要增长极”。

　　上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受21世纪经济报道记者采访时表示“五大新城一方面是拓展上海自己的发展空间；同时它们连接上海中心城区和江浙一带的中小城市，也能形成推动上海都市圈发展和长三角一体化的战略节点。”

　　2035年冲刺百万人口

　　新城建设，多年来上海和中国的大城市都在进行探索。目前的五大新城早年已有规划。此次“新”在何处？曾刚告诉21记者，虽名称并无变化，但内涵已有不同。

　　以前“市郊”的定位意味着仍依托于市区发展，主要承担某些单一功能，比如居住。在产业能级、商业和公共服务质量等方面与市区相比有层级分化。也可以看见，工作日在市郊和市区间都有潮汐化的通勤现象，带来交通资源紧张。这也是大城市中的普遍问题。

　　此次《意见》特别强调新城作为一个独立节点城市的综合性功能。其中指出“统筹新城发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”，对于新城的生活品质和公共服务质量等问题，也有不少安排，这也是思路的一大变化。

　　同时，上海规划了与此相匹配的新城人口规模——将在2035年达到五大新城各100万人。这刚好是Ⅱ型大城市城区人口规模的门槛。由此，当下社会诸多声音提出这意味着未来上海都市圈将迎来五座“城市”参与人才竞争。

　　“100万人口在经济功能上是比较完整的一个城市了，在公共服务配套等产城融合方面也可以形成一个相对独立运转的城市经济体。”陆铭接受21世纪经济报道记者采访时指出。

　　曾刚也告诉21记者，100万人口关键之处在于这是让公共服务投入不亏损的一个规模门槛，如果人口太少，许多公共设施包括污水处理厂、轨道交通等等都可能因社会效益发挥不完全，反成为财政负担。

　　当务之急，陆铭在采访中提到，由于此前对五大新城定位与现在方向不同，如果作为比较独立发展的经济体，那么它在城市的土地用途、公共服务配套、基础设施的建设等方面，都需要有跟100万人口相对应的规划。更重要的是，陆铭和曾刚都认为它需要有新的发展模式，避开过去普遍走过的“宽马路、低密度”、以房地产驱动发展的老路。